为中国老人筑起坚固的法律之巢[转帖]

李超 　　中国是一个人口大国，也是世界上老年人口最多的国家。2000年我国65岁及以上的老年人口已达8811万人，占全国总人口的7%，按照国际标准，我国已经进入老龄化社会。人口老龄化作为一个世界性问题，联合国提醒各会员国：要“铭记21世纪老龄化是人类前所未有的，对任何社会都是一项重大挑战”。 　　老年人属于社会弱势群体，我国立法的一项重要原则就是保护老年人合法权益，从宪法、民法、婚姻法、继承法、刑法、行政法到众多地方性法规都有关于老年人权益保护的相关法律规定。特别是1996年第八届全国人大常委会第二十一次会议通过并公布了《中华人民共和国老年人权益保障法》(简称《老年法》)以来近8年的时间里，在依法维护老年人权益方面发挥了重要的作用，成为老年人权益保障的坚强后盾。 　　然而，随着我国人口老龄化进程的逐渐加快，现有法律在其内容和实施过程中，缺少对于新情况和新问题的解决，这就要求我们吸收和借鉴国际上较为先进的老年人立法保护经验，紧密结合我国老龄化社会发展特点，将与老年人有关的一切权益，诸如养老保障、医疗保健、照料服务、精神文化生活等，都纳入法律保护体系中来，真正做到有法可依，有章可循，形成完善的老年人保障机制。 　　为此，我们可以从日本老年人权益法律保护制度的变迁中得到一些启示。日本作为亚洲第一个进入人口老龄化社会和老龄化速度很快的国家，在人口年龄结构变动、老龄化发展特征、养老文化传统等方面又与我国很相似。日本在1970年时，65岁及以上的老年人口占全国总人口的7.1%，进入老龄化社会，这比中国要早30年左右的时间。 　　早在20世纪50年代末，日本政府便开始通过立法来解决养老问题。日本老年人福利法规包含的内容是多方面的，其中《国民年金法》、《老人福利法》和《老人保健法》是构成日本老人福利法律体系的三大支柱，它们从经济收入、社会福利、医疗保健三个方面对老年人的基本权益给予了保障，使得老人福利机制能够良性运转。 　　1959年4月，日本颁布了《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法，强制20岁以上60岁以下的日本人都必须加入国民年金保险，加入期间满25年可在规定的年龄起享受老龄基础年金。 　　1963年7月，日本政府又推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，这是日本政府在老龄化社会到来之前颁布的一部老人福利大法，被日本各界称为“老人宪章”。其立法的目的在于阐明有关老年人福利的原理，以及为保持老年人的身心健康和生活安定而制定的必要措施，以谋求老人的福利。 　　1982年8月，《老人保健法》颁布实施，该法是为保障老年人的健康和确保得到适当的医疗服务，而综合实施疾病预防、治疗以及功能训练等保健事业，以提高国民的保健水平和增进老年人的福利事业，强调家庭和社区是老人保健实施的社会基础。 　　随着老人福利措施的完善和老人福利需求的增加，从70年代中期开始，日本政府逐步将国家政府主导型福利向地方政府分权、让权，1990年，日本政府同时修改了《老人福利法》和《老人保健法》，希望通过对两项法律的修改，构建一个以地方政府为主体、福利与保健相互协作、功能交叉的老人保健福利规划。这一规划的第一阶段计划自1995年开始实施以来到2000年已基本完成。 　　随着老年人口的大幅度增加，生活不能自理的老年人越来越多，对老人福利服务以及特殊照料服务等方面的需求增大，日本政府从2000年4月1日开始实行《护理保险法》，这是继医疗保险、退休金保险、雇用保险、意外伤害保险之后的第五种保险。护理保险法改革了现行的老人福利、老人医疗制度，导入了社会保险方式，使得福利服务和保健医疗服务在申请手续、费用负担等方面都将实现根据使用者的意愿，选择享受护理保险的新体系。 　　从以上日本老年人法律保障制度变革的过程，我们可以看出随着老年人人数的增加，老年人口的生活状况也呈现出多样化趋势，保障老年人的“生存价值”和实现其“自决权利”已成为老人法律保障的核心目标。 　　1991年联合国第46届大会通过了《联合国老年人原则》，包括老年人独立、参与、照顾、自我充实和尊严五个方面，大会还鼓励各国政府尽可能将这些原则纳入本国国家方案。 　　老年人权益法律与一般的法律相比，有很强的特殊性。首先要满足人道主义目标；其次，要实现老年人个体的全面发展和社会发展的目标。老年人的需求结构可以分为三大类，即生存性需求、发展性需求和价值性需求。生存性需求是老年人需求结构的基础，侧重于实现老年健康和安全，包括老有所养、老有所助和老有所医；发展性需求位于生存性需求之上，侧重于实现老年的情感需求，包括老有所爱、老有所伴、老有所乐、老有所亲、老有所学和老有所美；价值性需求处在老年人需求结构金字塔的顶端，侧重于实现老年人的自我价值，包括老有所为、老有所用、老有所成和老有善终。 　　因此，老年人权益法律保障体系必须要与老年人的需求结构相对应，也可以看作是一个金字塔结构。位于塔底的法律法规是对老年人“基本需求”的保护，即对“生存性需求”的满足与实现，是老年人作为社会公民所享有的最基本权利，这已在我国的相关立法中得到了较为充分的体现；老年人权益法律保障金字塔的中部和顶部，是对老年人“高级需求”的保护，即对“发展性需求”和“价值性需求”的满足，是老年人作为社会成员中的特殊群体，所享有的特殊保护。国家要保障老年人有一个幸福安康的晚年，使老年人能够共享社会发展进步的文明成果。而我国对于老年人“发展性需求”和“价值性需求”的法律保障，随着人口老龄化进程的不断推进，将会显得不够完善、不够具体，是我们未来老年立法中需要着重予以完善的环节。 　　我国在面对未来老龄化和高龄化社会所出现的社会问题时，要将老年人权益保护的立法进程与社会经济发展的现实需要有机结合起来，充分考虑到经济发展的不平衡性和各地区的不同需求，以及高龄老人、农村老人和老年妇女的特殊需求等，有计划、分阶段地完善我国老年人权益法律保障体系。 　　（作者单位：中国政法大学商学院） 　　2004年6月10日《法制日报》